Le Ministère de l’Economie et des Finances modernise ses outils de gestion budgétaire

 

 

 

  

Le Ministère de l’Economie et des Finances modernise ses outils de gestion budgétaire 

 

Le transfert des pouvoirs d’ordonnancement aux entités dépensières ministérielles, accompagné d’une automatisation de la chaîne des dépenses publiques, introduite, en 2007, par le logiciel connu sous l’acronyme de RACHAD « réseau automatisé de la chaîne des dépenses », constitue une véritable révolution de notre système de gouvernance financière et comptable. Mais cette importante réforme qui vient d’atteindre sa vitesse de croisière avec l’arrivée de l’actuel Ministre de l’Economie et des Finances, Mr Abderrahmane ould Hama Vezaz, qui jouit d’une longue expérience dans le domaine de la finance, demeure, pourtant, mal connue d’une grande partie de nos citoyens et de certains usagers de l’administration. 

 

Après deux années d’expérimentation de ce système de gestion automatisée des quatre phases de la dépense publique qui sont : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le payement, plusieurs opinions se sont exprimées pour approuver ou désapprouver cette réforme. 

 

Les premières -celles qui jugent négativement cette réforme- pensent que l’ancien système (semi- automatique) était plus pratique et plus souple, notamment en matière d’imputation budgétaire (moins de rigueur sur la spécialisation des dépenses) ; de rythme de consommation (moins de rigueur sur le niveau des dépenses) ; de respect du calendrier de la clôture budgétaire (on pouvait indéfiniment continuer à engager, ordonnancer et payer durant toute l’année, même aller, au-delà ; au gré des circonstances). 

 

Les secondes -celles qui sont favorables à la modernisation- soutiennent que cette réforme est positive en ce qu’elle a pu, au moins, mettre fin aux nombreux abus tels que : les dérapages budgétaires (dépenses extrabudgétaires à l’origine, en 2004/2005, de nos déboires avec
la BM/FMI) ; les délais prolongés de payement (117 jours de retards en 2001 ramenés, actuellement, à 10 jours au plus) ; la forte concentration des pouvoirs d’ordonnancement et du contrôle financier, l’absence de fluidité des opérations budgétaires et, enfin, les chevauchements interminables des exercices. 

 

En réalité ces deux clichés d’opinion, très différents, traduisent fort bien, le dilemme qui oppose, depuis 2007, partisans et détracteurs de l’automatisation de la chaîne des dépenses publiques. 

 

Mais pour dissiper le malentendu sur l’utilité ou non de cette réforme, j’ai estimé nécessaire, en ma qualité d’ancien contrôleur financier central, actuellement, consultant national auprès de certaines administrations publiques, d’apporter une modeste contribution à l’éclaircissement de ce riche débat, qui ne sera jamais clos, en raison de l’intérêt grandissant qu’il suscite entre les partisans de la modernité et adeptes des vieilles pratiques de gestion budgétaire. 

 

Pour aborder ce sujet, plein de subtilités techniques, il serait opportun de faire, d’abord, un bref rappel du système de gestion antérieur, avant de décrire les conditions qui ont conduit son évolution vers un nouveau type de gestion  numérisé. 

 

1. Les pratiques de gestion antérieures à 2007 

 

Historiquement notre système financier public était caractérisé par une forte concentration, aux mains du seul Ministère des finances, des pouvoirs d’engagement de liquidation et d’ordonnancement des dépenses publiques. A cet inconvénient majeur s’ajoutait l’existence  d’un Contrôleur Financier unique chargé, lui, du visa préalable de toutes les dépenses publiques. Ces deux acteurs de la gestion budgétaire étaient les seuls qui pouvaient valider, au nom des différents ministères –considérés comme de simples administrateurs de crédits-, les opérations de dépenses au niveau central. Ce système archaïque, hérité, en grande partie, du Régime financier qui était en vigueur en 1912 dans les ex-colonies de l’AOF, a fonctionné dans notre administration de 1962 à 2007.  Le système ainsi décrit est très centralisé et comporte des inconvénients majeurs dont les plus connus sont : les lourdeurs administratives qui accompagnent le circuit des dépenses (en moyenne 117j de retards de payement en 2001) et exposent souvent, l’Etat, aux risques de surfacturation, à la dilution des responsabilités des gestionnaires publics  et enfin aux difficultés de clôture des opérations budgétaires en fin d’exercice. 

 

 

2. Evolution du système 

 

C’est à partir de 2006, avec l’avancée de la démocratie en Mauritanie, qui astreint les gouvernants à une reddition périodique des comptes à la nation,  d’une part, et sous la pression des bailleurs de fonds internationaux, de plus en plus, soucieux de l’efficacité de l’aide qu’ils apportent aux pays bénéficiaires (Déclaration de Paris), d’autre part, qu’une évolution fut amorcée avec la mise en œuvre des engagements pris par
la Mauritanie dans le cadre du Programme National de Bonne Gouvernance. L’Etat commença alors, progressivement, mais lentement, à tourner le dos à un système de gestion tolérant et laxiste en matière de respect des règles de bonne gouvernance budgétaire au profit d’une nouvelle forme de gestion des ressources nationales privilégiant l’atteinte des objectifs stratégiques (OMD/CSLP/CBMT/CDMT/PAP), le respect des critères de soutenabilité budgétaire (capacité de financement des engagements juridiques de l’Etat) la transparence des opérations financières (jugement des comptes publics et publication des rapports annuels de
la Cour des Comptes), l’efficacité et  l’efficience des dépenses dans la lutte contre la pauvreté (revue périodique des dépenses publiques par

la Banque Mondiale (2006) et d’autres sources indépendantes comme l’étude PEFA (2008). 

 

3. Nouveau système d’exploitation 

 

Le Programme national de bonne gouvernance (PNBG) qui vise à garantir, entre autres mesures d’assainissement, une plus grande traçabilité de l’utilisation des ressources publiques, prévoit des axes de réformes du système de gestion des dépenses publiques dont deux, d’entre elles, sont relatives : au transfert des pouvoirs d’ordonnancement du Ministre des Finances en faveur de chaque entité dépensière ministérielle et à la « décentralisation » du contrôle financier central. Cette réforme vise à mieux restaurer la responsabilité de chaque chef de département dans la gestion de son propre Budget et à instituer un contrôle financier de proximité. Le Ministre chargé des finances, naguère omniprésent, ne devant conserver, quant à lui, que ses fonctions régaliennes de préparation et de pilotage budgétaire ainsi que de gestion des droits d’accès au système RACHAD. 

 

En guise d’expérimentation de cette réforme, quatre Ministères pilotes furent choisis  pour la période 2005 à 2006. Ce test avait été jugé concluant lors d’un atelier de restitution organisé le 18/12/2006. L’option d’une généralisation de RACHAD, à tous les ministères fut alors retenue à partir de 2007. A partir de cette date, chaque département ministériel est devenu ordonnateur principal de son propre budget et a, dans ses locaux, un contrôleur financier ministériel interne, relevant, lui, du MEF. Ce transfert de pouvoirs de décision est accompagné d’une application informatique de gestion de la chaîne des dépenses dénommée « RACHAD », mettant en ligne électronique les acteurs de la gestion budgétaire. Ce système d’exploitation comprend deux composantes. La composante « Allocations budgétaires » tenue exclusivement par le Ministre de l’Economie et des Finances et permettant à celui-ci, de gérer les ouvertures de crédits et d’assurer un suivi et une régulation budgétaire et une composante « Entités dépensières » réservée aux départements ministériels, permettant, à celles-ci, de procéder à l’exécution des dépenses suivant les procédures classiques d’engagement, liquidation, ordonnancement et payement. L’intégration récente, au système d’exploitation, du module de paiement parachève l’interconnexion des quatre phases de la dépense publique. 

 

4. Avantages et inconvénients du nouveau système 

 

Pour ce qui est des avantages, on peut en dénombrer plusieurs : 

 

1. La connexion électronique, en temps réel, des trois principaux acteurs de l’exécution des dépenses publiques permet aux ordonnateurs des crédits ministériels, aux Contrôleurs Financiers Ministériels et à l’Agent comptable assignataire des dépenses, de rentrer, simultanément, en ligne pour traiter les différentes phases de la dépense. Les premiers ayant le pouvoir juridique d’engager, de liquider et d’ordonnancer une dépense, les seconds pouvant valider ou invalider ces opérations en se fondant sur des critères de régularité ou de soutenabilité budgétaire (et non d’opportunité) et le dernier pouvant payer un titre d’ordonnancement ou suspendre son exécution conformément aux dispositions de l’ordonnance 89012. Avec ce nouveau circuit de la dépense on rapproche, virtuellement, les différents acteurs de la gestion budgétaire et on raccourcit les délais de payement des dépenses, qui étaient en moyenne de trois mois et qui peuvent être ramenés à un jour, au plus tôt, et à 10 jours, au plus tard (sauf cas particuliers de persistance d’anciennes pratiques). 

 

2. Les états d’exécution budgétaire générés par le système informatique sont plus fiables et de meilleure qualité. La comptabilité budgétaire est tenue de manière automatique et peut être consultée, en temps réel et à tout moment, par les décideurs politiques. 

 

3. Les dérapages budgétaires pouvant conduire à des dépassements de crédits ou à des dépenses extrabudgétaires sont désormais encadrés grâce à une programmation budgétaire contenue dans le « DAPBI » et au rythme de consommation déterminé par les plafonds d’ouverture de crédits fixés par l’autorité budgétaire. 

 

4. Une plus grande harmonie comptable est obtenue entre la nouvelle nomenclature budgétaire (classifications administrative et économique) et le nouveau plan comptable de l’Etat (de type patrimonial) du 31 décembre 2007. Les imputations comptables sont prédéfinies, en amont,  par les imputations budgétaires des ordonnateurs. 

  

Pour ce qui est des inconvénients, on peut en dénombrer certains : 

 

1. Le pilotage du budget de l’Etat par le Ministère chargé des finances et la gestion des droits d’accès du système d’exploitation des dépenses sont des fonctions régaliennes qui doivent relever du ressort de ce Département. Toutefois une régulation trop rigide des allocations budgétaires peut avoir des effets pervers sur le fonctionnement normal des administrations publiques. Le plafond d’ouverture de crédits doit être décidé en concertation avec chaque département. Les programmations des DAPBI doivent être respectées. Mais en ouvrant un taux uniforme de 25% de crédits, par trimestre, du volume budgétaire de chaque département, on court le risque de perturber l’exécution des plans d’actions prioritaires ministériels. Ces plans résultent, comme on le sait, des CDMT sectoriels et des axes d’orientations définies par les lettres de missions. Bien entendu il faut adapter le poids des charges budgétaires aux moyens de trésorerie disponible ou mobilisable. Il s’agit là, pour le MEF, d’un exercice difficile qui peut le conduire, parfois, à prendre des décisions douloureuses. Du « prêt-à-porter » on doit pouvoir passer à des budgets sur-mesure tenant mieux compte des contraintes et des priorités spécifiques de chaque Département. 

 

2. L’exécution tardive du budget de l’Etat (à partir du mois de mars de chaque année alors que les engagements doivent être clos le 15 novembre de la même année) rend également difficile le respect de la programmation des DAPBI. Ainsi au lieu d’exécuter le budget sur une durée de douze mois, on ne dispose, en réalité, que de neuf mois. Cette situation, ne date certes, pas  d’aujourd’hui, mais elle est à l’origine de plusieurs problèmes : tendance à la surconsommation des crédits avec des seuils de dépenses insoutenables pour le Trésor, accumulation d’instances de payement, perturbation de la programmation budgétaire initiale, rétrécissement du calendrier de clôture budgétaire et débordements sur les exercices suivants. En respectant le calendrier comptable annuel, l’Etat ne fera que s’appliquer, à lui-même, les règles qu’il impose, par ailleurs, aux entreprises privées. 

 

3. Les pannes techniques liées au fonctionnement du RACHAD ont souvent, eux aussi, eu des répercussions négatives sur le cycle normal d’exécution des opérations budgétaires. Les concepteurs du logiciel, établis à l’étranger, sont seuls capables d’intervenir en cas de grave perturbation du réseau automatisé de la chaîne des dépenses. Ces pannes sont fréquentes au niveau du module de payement. 

 

5. Concours des partenaires au développement : 

 

Cette réforme qui constitue une grande avancée dans l’objectif de transparence budgétaire a vu le jour grâce à l’aide précieuse des partenaires au développement de

la Mauritanie. La Coopération Française, par le biais du PAFIEM (projet logé au MEF et appuyé par une assistance technique résidente) s’est fortement impliquée dans le financement de plusieurs actions de formations, de conceptions de système de gestion performant, d’élaboration de manuels de procédures budgétaires et comptables. La coopération allemande (GTZ) quant à elle a apporté une aide précieuse dans plusieurs volets (financement du système d’information financière et comptable du Trésor, appelé « BEIT-EL MAL ») liés au contrôle externe des finances publiques. 

 

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Pour conclure ce débat on ne peut que féliciter l’actuel Ministre de l’Economie et des Finances et son équipe pour son implication active dans la conduite de cette réforme qui réduit, progressivement, les risques fiduciaires en matière de gestion budgétaire. Avec l’aide de son nouveau Secrétaire d’Etat, chargé du Budget, le MEF pourra entamer plus aisément une autre réforme, non moins importante, celle relative à la remise à plat de
la LOLF mauritanienne qui est devenue obsolète et inadaptée eu égards aux impératifs de gestion budgétaire  axée sur les résultats. 

 

Hamédine Kane 

Ex Contrôleur Financier Central 

Consultant National indépendant 

Source :
La Tribune n°401